研究改革开放以来农村政治体制改革的历程，离不开已经有的各种史实记述和评论。当前，对农村改革的纪念和讨论还主要是经济体制改革方面，在经济体制改革方面由于有中国改革的优良传统，即农民创造和地方试点、试验，然后中央肯定、全国推广，故对经济体制改革的总结做到了全方位，不容易遗漏重要的经验，对于要解决的问题也容易提出，并达成相当的共识。这从刚刚结束不久的十七届三中全会的文件上可以得到充分的反映。但是，对于农村政治体制方面的变革，出来总结的人并不多。而且，对于政治体制改革，多数记述和评论一直持民主化的论点，并以制度建设为改革根本，这对农村政治体制的记述和评论产生了深刻的影响：一是对于改革内容，正确地关注了农村县—乡—村体制在民主方面的制度创新和发展，但是，缺少了对于农村县—乡—村体制在公共行政、治理等方面改革的关注；二是更多地将政府自身推行的改革作为研究对象，但对于基层和局部的农民创新则关注不够，对于各地创造的一些经验还没有很好地发掘和总结；三是更多关注了政治体制自身的改革，而对于政治体制和作为其背景的农村经营制度、农村财税制度和政治体制变动自身的关系缺乏足够的省察。这些情况，给今天来总结农村政治体制改革的历程带来了相当难度。本文只是一次尝试。
一、农村政治体制改革的基本背景和基本面貌
农村政治体制改革指针对县乡政权和村级建制的制度性调整，以改善国家对农村社会的治理，促进农业和农村的发展。农村政治体制改革展开的基本背景是农村经济和社会体制的变化。概括起来，这些变化主要有以下几点。第一是农户家庭承包制的确立。农户成为农村经济中的主要经济主体，并以农户为基础发展出少量合作经济组织。一般农户主要从事农业兼带进城打工，农村中的非农产业则主要为大户、外来资本和村集体所经营，“双层经营体制”由于集体经济、乡镇企业、农业社会化服务体系、合作经济的薄弱，其中统一经营层次并没有很好发展。多数农户是兼业小农，越来越多的农户成为专业生产农户，绝大多数农户生产生活已和外部市场紧密联系。第二是农村社会的公共服务由乡村社会自己承担。社会管理以村社为基本单位，即以自然村为内部单元的行政村是社会管理的基本组织，承担村内基本公共物品供给，如治安、道路、水利、扶贫济困等，提供水平不一，但职责都在。村社组织管理村范围内土地，对农户发包耕地，审批新建宅基地，使用荒地和村内建设用地。第三是村民的大范围流动和区域间农村发展差距的扩大。在城乡经济逐步融合的背景下，农民的生活不仅跨越了村庄，而且进入了城市，农村的青壮农民多数成为进城农民工，他们中的少数在城市定居，多数仍然在城乡之间做候鸟式流动，而且，这种城乡间流动的农民工现象将存在相当长时间。在全国，不同地区的农村发展的差距已经越来越大，有了所谓发达地区农村和欠发达地区农村的显著区别。
以上的农村经济社会体制和状况是在30年间逐步发展出来的，作为背景，它们对在其中展开的农村政治体制改革带来了深刻影响，某种程度上型塑了农村政治体制改革的以下面貌，充分表明农村政治体制改革是对农村基本经济制度的建立和调整的制度性回应。第一，农村政治体制改革在30年间的多数时间里被分为县、乡、村三级分别设计，分成三块分别推进。虽然三块客观上有着密切关系，但由于各自解决问题被人为分割，就遵循了相对不衔接的制度设计，在改革进程中的协调并不明显。或者说，农村政治体制改革的整体性有限。第二，农民的分散经营、较低的组织化水平、流动性增加使得农村政治体制改革缺乏来自农户的强有力要求，更多体现为中央政府的设计和推动和地方政府的执行和试验，农民对政治体制改革的参与不够。第三，农村政治体制改革的地方性日趋明显，这是因为农村发展的区域差别越来越大，治理内容的相异程度越来越高。第四，农村政治体制改革的被动性较为明显。这是因农村在城乡二元结构内谋求发展，农村政治体制改革的任务很大程度上不由农村社会内部提出，而是随国家和城市对于整体改革和发展的关注点变化而变化。根据以上基本面貌，下面对农村政治体制改革进程的总结先分为村、乡、县三个部分进行，最后根据新的实践分析其中的关联何在。另外，既是总结，就不能只谈成就，30年岂会只有成功，今日复杂的农村政治问题，需要有实事求是的态度，认认真真鉴往知来。
二、农村政治体制改革的主要作法和经验教训
(一)村民自治改革
村民自治是农村村级管理制度的基本设计，一度成为农村政治体制改革的重要内容。村民自治制度在人民公社解体之后建立，其直接使命是解决人民公社制度解体后对家庭经营农户的重新组织问题。村民自治的制度设计是“四个民主”，即民主选举，民主决策，民主管理和民主监督。村民自治之所以能够萌芽和扩展，根本原因在于它和人民公社时代制度的继承性。它有效利用了人民公社时代的由生产大队、生产队和土地集体所有制互相加强产生的村集体意识和村集体制度。没有土地集体所有制，当然也就没有村民自治的边界和村民自治内涵的利益结构。村民自治遵循民主化取向，这和其诞生时的政治环境有关。改革之初的党和国家基于对“文革”教训的反思，非常重视发展社会主义民主和用社会主义法制保障社会主义民主。1981年党的十一届六中全会决议确定“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主”。1982年党的十二大指出，社会主义民主要扩大到政治生活、经济生活和社会生活的各个方面，要发展各个企业、事业单位的民主管理，发展基层社会生活的群众自治。1982年宪法肯定了加强民主的原则精神，规定村民委员会是基层群众性自治组织。1987年，总结了地方经验的《村民委员会组织法》被全国人大以试行法名义通过。试行多年之后，体现更为严格的民主程序的1998年《村民委员会组织法》正式通过。村民自治制度具有以下制度特征。第一，民主导向。作为村民实现自治手段的民主被具体化为“四个民主”，并逐步成为村民自治工作的整体布局的代名词，而“自治”的主旨则因各种原因被忽视。第二，程序至上。“四个民主”强调规范的选举程序，强调村民大会、村民代表会议、村民委员会的组织和议事、决策制度建设，这在《村民委员会组织法》和各省地方法规中都有具体体现。而且程序越来越严格和一致，给法律落实到多样化的村庄实际带来了困难。第三，民主选举是基础。村民自治制度尤其注重选举的优先性和规范化。选举民主被作为四个民主的基础和整个村民自治工作的基础，选举程序日益严格，违法纠正日益加强。一个直接、秘密、自由、公正的选举制度一定意义上成为村民自治制度的核心。村民自治制度走过了萌芽、创立和法制化规范三个历史阶段。主要成就在于民主理念、民主规则和技术程序的推广，各种村民自治组织的建立和初步发挥作用。这些给农村带来了村庄的基本社会秩序，促进了农村社会稳定，并为村庄公益事业的发展提供了制度平台。但在实践中也面临着突出需要解决的问题。第一，无村级财政支持，无法有效运作，而加强村内非正式资源动员的空间有限。想通过村委会组织村庄公共物品供给，就必须使它有财力。税费改革后，村庄无财政来源，在中西部地区，兼业小农的经济剩余本来就有限，村庄动员内在资源的潜力很小。第二，“四个民主”中选举民主单方突进，后三个民主滞后。各级政府首选以选举为核心推动村民自治。选举单方突进一方面使得选举民主获得重要进展，农民的民主权利观念获得提升，但是也凸现出决策、管理、监督上的制度供给滞后，造成了特有的村庄选举和治理面貌：其一，选举成为村庄内已经分化了的政治社会力量的竞争的焦点，但候选人的选举动机则偏向于个人和小集团获利，贿选和不正当竞争增加；其二，选举后治理成为“村委会少数人自治”，村民没有更多有效途径监督村干部；第三，自治活动中缺乏生发自治精神的内在机制。村庄社会内在的老人道德和能力资源，家族和民间宗教资源，风俗和教化资源，经济上互助合作的各种组织，在越来越规范和一致化的村民自治架构中，没有发挥其作用的有效机制。村民自治还没有从根本上成为一种村庄的社会和生活安排，“自治”必须存在于村民的生活之中。村民自治在欠缺财政和选举单方突进的推进思路中，越来越有成为一个游离于村庄之上的制度安排的危险，离农民自发创造出这一制度时的精神渐远。从近期看，村民自治的发展将遵循以下的脉络。第一，村民自治会作为中国民主的一个符号，会继续被作为民主化解读。第二，农民组织化的逻辑是村民自治发展的深层次逻辑。村民自治虽然不会脱离民主化叙述的逻辑，但基于小农户和大市场对接、农户利益表达进入现代国家制度的根本需要，村民自治组织会逐步寻求和农民合作经济组织的整合，党内民主的发展将使农村基层党组织和村民自治的关系更加紧密，自治功能会进一步依托逐步兴起的各种农村民间组织来实现，村庄发展道路日益多样化，村民自治形式也将越来越多样化的动力。村民自治的片面民主化思路将受到挑战。
(二)乡镇政权改革
随着农村确立家庭承包制，“政社合一”的人民公社体制逐渐失去了效力。1979年9月，四川省广汉县选择在向阳人民公社开展“政社分开”改革试点，将公社机关20名干部分为三块：党务和行政工作6人，农副业生产10人，社队企业4人，初步形成了党、政、经分设的基本框架。1980年6月18日，“向阳人民公社管理委员会”换成了“向阳乡人民政府”的牌子，揭开了四川省乃至全国“社改乡”的序幕。此间，村民委员会体制也开始萌芽。基于民主化理念和放权式改革思路，1982年12月第五届全国人民代表大会第5次会议通过的《中华人民共和国宪法》，其中第95条规定“乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”，第110条规定“农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”，确立了“乡政村治”体制。1983年10月，中共中央、国务院发出了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，至1985年，全国乡镇人民政府普遍建立。乡镇政权建立不久，就开始了改革，几乎也经历了30年。乡镇体制改革，我按时间顺序将其归结为3个诉求或主题，即“基于整体政治体制改革要求的简政放权、党政分开、政企分开”、“基于乡镇财政压力的精简机构、转变职能”和“基于统筹城乡战略的综合改革”。80年代中期到90年代初，乡镇改革首先是“简政放权，健全和完善乡政府的职能”，乡镇政权经历了扩权过程，乡镇财政建立，职能不断扩大。与整个政治体制改革步调一致，国家也试图在乡镇推进“党政分开”和“政企分开”，但由于乡镇的上级政府并未真正推行“党政分开”，乡镇党政关系依然照旧，“政企分开”也只在机构分设上完成，乡镇仍然直接举办乡镇企业和招商引资。80年代的乡镇扩权改革在条块分割体制下不可避免地导致乡镇机构膨胀、人员增加。但在90年代，国家仍一如既往指望乡镇主要依靠自身财力解决农村公共服务乃至农业社会化服务，整个90年代的乡镇财政体制朝刺激乡镇自收自支方向发展。1994年分税制之前，主要实行的是“核定基础、定收定支、收支挂钩、定额上交或定额补贴、超收分成，一定三年”的乡镇财政管理体制；分税制以后，乡镇事权和财权进一步错位，乡镇财政创收压力进一步增大。90年代的乡镇政府日益变成一个经营性政权，直接从事经济活动，为的是保证日益增加的人员工资和行政经费。这时，乡镇改革的主题就变成了精简机构、转变职能的所谓“机构改革”。但因政绩考核的“压力型体制”一直存在，90年代对乡镇精简机构的改革陷入了“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。乡镇直接加重农民负担以确保收支平衡，导致乡镇债务增加，干群关系紧张，乡村治理出现危机。2000年开始的税费改革到了2006年演化为全面取消农业税，2003年开始连续5个“一号文件”全面规划城乡统筹发展，使得乡镇政权的任务和宏观环境发生了巨大变化。乡镇财政开始转向以接受转移支付为主，乡镇改革开始朝真正按照农村发展要求界定职能，根据农村经济内在要求履行职能的阶段。统筹城乡战略之下，不同经济发展水平、城乡一体化程度的乡镇面临着不同的任务。这一轮乡镇改革在撤并乡镇、乡镇领导干部选拔制度、乡镇财政管理体制改革、农村义务教育改革方面都有重要举措。更为重要的是，县、乡改革之间的协同性被重视。其中乡镇人大代表的直选、乡镇长的直选、乡镇党委和乡镇长的公推公选等试点引起关注，并在一定范围内推广。今后乡镇政权的改革要解决的核心问题仍然是怎样更好地提供农村公共服务和社会管理，因此，不能借财政压力而削弱乡镇政府的公共行政能力和责任，更不能仅靠减少人员、削减职能来自求平安。主要努力方向应该是建立农村公共财政制度、科学的官员选拔机制、政务公开和民主管理制度。在作为解决核心问题的手段——乡镇民主上，要破除对“选举民主”的片面迷信，探索多种制度设计：如加大乡镇人大对乡镇政府权力的监督，推行乡镇参与式公共财政预算并对预算实施过程进行监督；在乡镇长的选举上引入差额选举；加强乡镇重大事务的民主协商，建立民主恳谈、重大项目村民监督等制度。
(三)县政权改革
县级建制是农村政治体制的最高一级。它的改革和整体的政治体制改革的关系更为密切，但可能也因此耽误了它的进程。在30年间，县政改革的主要内容也从一般性的党政分开、政企分开逐步过渡到服务于农村内在的经济和社会发展的综合改革。但相比村级和乡镇政权的改革，县级改革的实际动作并不是很多。上世纪八十年代中后期，乡镇扩权成为县乡体制改革基本主题。先是有部分省市开始了改革试点，而后中央启动了全国范围内的对乡镇的“简政放权”和县级综合改革。从1986年下半年开始，山东省莱芜市率先进行县级综合改革试点工作。1988年，“莱芜经验”成为典型向山东全省和全国推广。当时县级改革目标是“小机构、大服务”。1992年5月，国务院总理李鹏在“全国首次县乡综合改革经验交流会议”上提出，“要理顺县与乡镇的关系。在改革中省、地、市要适当地下放权力给县，县要适当地下放权力给乡镇。要在县级机构转变职能的基础上，理顺县与乡镇的关系，让乡镇这一级能够办更多的事情。”但这场自下而上发起的县乡机构综合改革试点工作也没有得以持续下去。一方面，1980年代末到1990年代初，因为政治和经济等大形势变化，中央推行治理整顿政策，改革试点基本停顿下来；另一方面，以“条条放开，块块搞活”为主要内容的改革，不可避免地触及到一些部门利益，加之配套的巩固政策跟不上实践的发展，迟迟未出台，因而，已放权的改革在部门利益的驱使下又陆续被收回。由于人们普遍认识到县级改革和整个政治体制改革关系直接，因此，县级改革的进程一直要等中央机构改革和省市机构改革进行完才动，也延缓了其进程。但是在90年代中期以后，由于各地经济社会发展差距的拉大和地方自主性的进一步增强，各省政府开始独立探索解决本地县政改革的办法。可以肯定的是，在县级机构改革方面，财政体制上的“省管县”已经成为方向，其主旨是将一部分归属于地级市的经济管理权和社会管理权直接赋予经济强县，省级财政将转移支付资金直接拨付到县、预算资金直接考核到县，绕开市级财政，实现省对县财政管理“直通车”。县级机构改革的近期方向应该朝着服务于加强双层经营体制和农村社会化服务体系建设的方向，科学设定机构，突出提供公共服务，加强社会管理。
三、未来农村政治体制改革的尝试性思路
农村政治体制改革并没有完成它的任务，仍需深化。其必要性一方面来自农村经济体制和社会体制改革仍在进行，并将不断有重大举措和未竟任务，政治体制改革必须和它相配合，另一方面是因为我们对农村政治体制自身发展的规律性认识仍不甚清晰，而以往的改革在解决部分问题的同时也在产生新的问题。为了更好地在城乡统筹发展和新农村建设框架下构建稳定有序的农村政治体制，也为了使农村社会的治理最终能支撑农村的发展和实现城乡一体化，需要联系中国政治体制进展全局和农村发展全局，进一步明确农村政治体制改革方向。简单的回顾已经让我们深刻认识到，如果不能有一个侧重农村经济发展的长远制度设计，农村政治体制的安排就只能是亦步亦趋的。与之相应，农村政治体制改革的研究就只能是片断的不连贯的研究。但是，一个合理的农村政治体制构建之路并不能自我呈现。此刻仍然需要基于历史经验的一个可欲的农村经济体制的未来和基于其上的农村政治体制的设计。当前农村政治体制一个重要的争论在于是要发展利用传统资源和非货币手段的村—乡自治，还是要利用现代民主手段和市场关系的公共服务型政府架构。这个争论的解决就需要辨清将来农村经济体制的走向。对此，我提出在和一个以综合农协为主轴的农村经济体制匹配的农村政治体制安排构想，作为突破前30年改革头痛医头、县—乡—村分开改革的解决方案。要认真考虑在农村建立一个不同于城市的农村政治制度安排的必要性。小农经济、村庄社会以及它与大市场和现代国家的对接需要，产生了要设置一个具有农村特点的制度安排的必要性。应考虑将农村经济组织、政治组织和社会组织整合在一个有机的组织体系之中，以便解决组织建设的成本，并能实现党对这一组织体系的领导，以便增强和整个国家体制的整合。由于农村经济的剩余少，农村社会管理的技术手段具有经验性，因此，农村政治体制不应过分专业化和官僚化。建议建立全国一体、层级健全、功能多样的综合农协体系来对农村经济和社会生活进行组织。综合农协以全体农户和各种经济合作组织为成员主体和服务对象，依靠内部合作制度和金融、流通和科技服务等多种经营产生足够利润，同时承接国家财政扶持，对农村社区经济合作和跨社区经济合作进行引导和组织。综合农协由农民作为主体参与并控制。在综合农协的纵向体系之外，农村政权应该精干、高效，承担治安、民意集中、社会管理之责。在现有乡镇撤并的基础上，可考虑县—村，县—乡—村，镇—村等多种隶属关系并存，根据只在于治理的实际需要，不必各地一致，上下取齐。党的组织要建立在农协和其内部的合作经济组织上，并和政权机构融合，党的组织体系贯彻党对农村工作方针、政策，组织党员发挥先锋模范作用。财政体制设计上，要强县以实现县域整体发展，对乡全额拨款，乡专司公共服务，村财政逐步依靠农协基层组织补助，事多多办，事少少办。放开集体土地入市，使更多村庄有土地收入。
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